染場(chǎng)地管理政策與法規(guī)框架（中文）Brownfield AAA report

污染場(chǎng)地（又稱棕地）是指已被污染的場(chǎng)地，其歷史遺留的危險(xiǎn)物質(zhì)和污染物使之再利用和重新開(kāi)發(fā)變得復(fù)雜，并對(duì)環(huán)境和公眾健康構(gòu)成巨大威脅。因此，若要規(guī)避污染場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，減輕對(duì)環(huán)境和公眾健康的壓力，對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行環(huán)境管理和修復(fù)就顯得非常必要，且有利于緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地的需求。

應(yīng)該說(shuō)，在快速發(fā)展的中國(guó)，對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行環(huán)境管理已經(jīng)成為一個(gè)不可忽視的重要問(wèn)題。這份報(bào)告將回顧和綜述四個(gè)不同地區(qū)污染場(chǎng)地管理的政策和法規(guī)：北美（美國(guó)、加拿大） ，亞洲（日本、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)），歐洲（歐盟、英國(guó)、德國(guó)、荷蘭）和拉丁美洲（巴西、墨西哥）。

美國(guó)：美國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)的框架主要包括 1980 年通過(guò)的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法案》。這部法案更多時(shí)候被稱為《超級(jí)基金法》。《超級(jí)基金法》確立了“污染者付費(fèi)原則”，規(guī)定不同當(dāng)事人（在法律上被定義為“潛在責(zé)任方”）承擔(dān)修復(fù)歷史上被污染場(chǎng)地的責(zé)任。此外，《超級(jí)基金法》授權(quán)美國(guó)環(huán)境保護(hù)署， 可以強(qiáng)制任一潛在的責(zé)任方支付場(chǎng)地的修復(fù)費(fèi)用，包括不在土地被污染時(shí)期經(jīng)營(yíng)該塊土地的所有者。場(chǎng)地修復(fù)費(fèi)用的分擔(dān)和責(zé)任的分?jǐn)倢⒃诟鳚撛谪?zé)任方之間解決。
但是該法案也存在著不足，包括：引起大量的法律訴訟，使小企業(yè)承受不公平的負(fù)擔(dān)，州政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與不充分（主要行動(dòng)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)）。特別是由于潛在的責(zé)任方可腀@械Ｎ尷薜那也蝗范ǖ腦鶉?，震}溝猛蹲收吆涂⑸掏床劍率鉤〉叵兄茫薹?，租倸咒成棕地。该法祼缽T┤鋇悖閻鴆酵ü廡┠昀炊猿痘鵂蘋(píng)畝嗦中拚透母锏靡躍勒?，其中包?2002 年的《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕地振興法》和其他與棕地有關(guān)的多個(gè)項(xiàng)目和計(jì)劃。修改后的《超級(jí)基金法》受到各利益方的歡迎，這些修正和改革正是對(duì)于像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家具有實(shí)際意義的可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。此外，美國(guó)《超級(jí)基金法》的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)還包括污染場(chǎng)地的修復(fù)成本很高，科學(xué)的管理如控制現(xiàn)有污染擴(kuò)散在很多情況下比場(chǎng)地修復(fù)更為有效。

加拿大：加拿大的政策框架高度分散，因?yàn)槲廴緢?chǎng)地管理是各省的責(zé)任。因此，聯(lián)邦的參與僅僅限于提供基金和技術(shù)援助以及制定聯(lián)邦指導(dǎo)方針。由于所有具有管轄權(quán)的省份均參與管理，加拿大的政策框架凸顯了被污染場(chǎng)地管理的復(fù)雜性。

亞洲：日本和中國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)在政策上主要沿襲了美國(guó)的模式。

歐洲：歐盟各成員國(guó)的污染場(chǎng)地管理政策差異較大。不過(guò)，歐盟正在考慮制定新的土地框架指令，計(jì)劃通過(guò)這一指令由歐盟統(tǒng)一負(fù)責(zé)污染場(chǎng)地的管理。本報(bào)告選定的三個(gè)成員國(guó)（英國(guó)、德國(guó)和荷蘭）的政策很有特色，因?yàn)樗麄冚^早采取了基于風(fēng)險(xiǎn)管理的污染場(chǎng)地管理方法。例如，在設(shè)定一個(gè)污染場(chǎng)地的修復(fù)目標(biāo)時(shí)，應(yīng)考慮該場(chǎng)地的未來(lái)用途。其中，荷蘭政策的突出特點(diǎn)在于他們把土壤看作不可再生資源，并把土地修復(fù)的過(guò)程視為恢復(fù)土壤功能的過(guò)程。

拉丁美洲：與許多發(fā)展中國(guó)家相似，拉丁美洲目前還沒(méi)有針對(duì)受污染場(chǎng)地修復(fù)和再開(kāi)發(fā)的專門的、全面的法律法規(guī)。不過(guò)，巴西和墨西哥等國(guó)家正在努力解決污染場(chǎng)地修復(fù)和再開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。

在中國(guó)解決污染場(chǎng)地的問(wèn)題，其優(yōu)勢(shì)在于可以從其他國(guó)家吸取處理類似問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，加快建立一個(gè)良好的管理框架。在過(guò)去的 40 年中，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了污染場(chǎng)地的政策框架和實(shí)施了相應(yīng)的管理系統(tǒng)，也不可避免地犯了許多錯(cuò)誤，付出了高昂的代價(jià)，這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都值得中國(guó)參考和借鑒。

基于對(duì)國(guó)外主要的政策和法規(guī)框架的分析，可以得出以下關(guān)鍵性的結(jié)論：

明確認(rèn)定各利益方及責(zé)任的分擔(dān)：中國(guó)需要在按照“污染者付費(fèi)”認(rèn)定責(zé)任方和有效執(zhí)行修復(fù)任務(wù)之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，以此避免冗長(zhǎng)、昂貴且不利于污染場(chǎng)地有效管理的訴訟程序。

制定政策遏制現(xiàn)有污染場(chǎng)地所造成的風(fēng)險(xiǎn)：在許多情況下，與其直接進(jìn)行場(chǎng)地修復(fù)，不如先采取保障措施，阻隔乃至封閉污染場(chǎng)地，以切斷暴露途徑，從而盡量減少對(duì)公眾或環(huán)境造成直接的威脅或風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)定基于風(fēng)險(xiǎn)管理的修復(fù)工作目標(biāo)：各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，污染場(chǎng)地的完全修復(fù)往往過(guò)于昂貴，最佳的修復(fù)目標(biāo)是基于污染場(chǎng)地對(duì)環(huán)境和周邊人口構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)決定的，而這又在很大程度上取決于污染場(chǎng)地的使用目的以及污染場(chǎng)地與人口中心的距離。

建立污染場(chǎng)地修復(fù)的融資機(jī)制：依照美國(guó)與其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)需要建立污染場(chǎng)地修復(fù)活動(dòng)的可持續(xù)籌資機(jī)制，以便盡快對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)急需修復(fù)的場(chǎng)地展開(kāi)修復(fù)行動(dòng)。