試談中國鐵路投資體制改革的實(shí)踐和深化建設(shè)

本文共計(jì)58頁，41431字；
本文為碩士畢業(yè)論文；


摘 要

在我國，繼電信、電力等部門之后，鐵路運(yùn)輸業(yè)的改革又日益成為人們關(guān)注的一大熱點(diǎn)。本文正是從政府規(guī)制角度對其進(jìn)行的一個(gè)相關(guān)研究。
對于鐵路業(yè)，人們感觸最深的莫過于其效率的低下與供給的不足。對此，筆者認(rèn)為，我國長期以來對鐵路運(yùn)輸業(yè)實(shí)行的嚴(yán)格規(guī)制是造成這種狀況的深層原因，故而其改革也必然是從鐵路的整體規(guī)制體制出發(fā)，包括進(jìn)入、投資、運(yùn)價(jià)與收益分配等規(guī)制的一個(gè)徹底改革。沿著這一思路，本文對鐵路規(guī)制體制存在的問題及其成因進(jìn)行了初步探討，并在借鑒他國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了自己的改革方案。
全文共分五部分。第一部分從進(jìn)入規(guī)制、投資規(guī)制、運(yùn)價(jià)與收益分配規(guī)制以及規(guī)制的組織架構(gòu)四個(gè)方面對我國鐵路規(guī)制體制進(jìn)行了系統(tǒng)性描述。由此可以看出，我國鐵路規(guī)制體制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡非常明顯：在進(jìn)入上，實(shí)行“上下一體”的行政性壟斷；在投資上，實(shí)行先以國家為主而后以鐵路建設(shè)基金為主的相對封閉的投資體制；在運(yùn)價(jià)上，國家嚴(yán)格控制定價(jià)權(quán)，并長期以來保持低價(jià)位；在收益分配上，實(shí)行收支兩條線的清算制度；最后，在規(guī)制的組織架構(gòu)方面，不僅角色錯(cuò)位，而且缺乏監(jiān)督，立法滯后。
在第二部分，本文從規(guī)范的角度，列舉了我國鐵路規(guī)制體制的四大弊端：一，政企不分、壟斷經(jīng)營使鐵路運(yùn)輸企業(yè)缺乏競爭活力。特別是當(dāng)民航、公路等替代運(yùn)輸方式迅速崛起之時(shí)，鐵路的競爭力不斷衰弱，市場占有率日趨下降。二，相對封閉的投資體制使鐵路發(fā)展嚴(yán)重滯后。具體表現(xiàn)在“七五”以后，由于政府行為不到位以及社會(huì)融資不足等原因，我國鐵路不僅供給數(shù)量不足，而且供給質(zhì)量低下，路網(wǎng)分配也不均衡。三，僵化的運(yùn)價(jià)及收益分配機(jī)制阻礙了鐵路企業(yè)效率的提高。國家對運(yùn)價(jià)權(quán)的高度控制及對收益的計(jì)劃性分配，加上定價(jià)方式不合理以及對價(jià)外收費(fèi)監(jiān)管不力等原因，導(dǎo)致鐵路效率明顯低下，以至從1993年起鐵路系統(tǒng)連續(xù)5年出現(xiàn)虧損。四，非對稱的規(guī)制組織架構(gòu)致使鐵路規(guī)制嚴(yán)重失效。鐵道部身兼數(shù)職，既是裁判又當(dāng)球員，同時(shí)缺乏監(jiān)督、立法滯后的規(guī)制架構(gòu)在一定程度上是造成鐵路不合理的規(guī)制體制得以形成的重要原因。
通過上述分析，本部分最后指出，作為一般性規(guī)制的四大目標(biāo)，即有效配置資源、確保企業(yè)內(nèi)部效率、避免收入再分配以及企業(yè)財(cái)務(wù)的穩(wěn)定化，在現(xiàn)行鐵路規(guī)制體制下無一實(shí)現(xiàn)。
針對鐵路規(guī)制的弊端及規(guī)制的失效，本文第三部分試圖從認(rèn)識論的角度尋找原因。在吸收國內(nèi)外規(guī)制理論最新成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國鐵路規(guī)制的實(shí)際，本部分指出：首先，鐵路是具有很強(qiáng)正外部性的產(chǎn)業(yè)，如何使這種外部性內(nèi)在化，是關(guān)系鐵路能否快速、合理發(fā)展的重要因素。我們對這種外部性的認(rèn)識很不充分，政府不僅對鐵路的投資、補(bǔ)貼及其他政策傾斜力度不足，而且還通過高稅負(fù)、低運(yùn)價(jià)等方式極力地“壓榨”鐵路企業(yè)的收益。對鐵路外部性認(rèn)識的不充分從而制度安排的不合理，是導(dǎo)致鐵路投資體制不順從而發(fā)展滯后的重要根源。
其次，鐵路作為一項(xiàng)重要的公共事業(yè)，具有顯著的公共性與企業(yè)性，并且，區(qū)分不同性質(zhì)的鐵路及鐵路產(chǎn)業(yè)的不同部分，其公共性與企業(yè)性的強(qiáng)弱并不一致。具體來說，相比商業(yè)性鐵路而言，政策性鐵路的公共性較強(qiáng)；相比網(wǎng)上客、貨運(yùn)輸而言，路網(wǎng)建設(shè)與運(yùn)營的公共性較強(qiáng)。但遺憾的是，對于鐵路公共性與企業(yè)性及其不同表現(xiàn)，我們的認(rèn)識相當(dāng)模糊，從而規(guī)制失當(dāng)，使得鐵路企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中行為扭曲，并直接影響其效率的提高及路網(wǎng)的建設(shè)與發(fā)展。
最后，隨著技術(shù)的變化及運(yùn)輸需求的不斷擴(kuò)大，鐵路路網(wǎng)部分的自然壟斷性日益減弱。與此同時(shí)，隨著公路、航空等替代運(yùn)輸方式的崛起及我國資本市場的不斷完善，網(wǎng)上運(yùn)輸業(yè)務(wù)的可競爭性逐漸增強(qiáng)。因此，應(yīng)盡快打破鐵路的垂直壟斷，進(jìn)行網(wǎng)運(yùn)分離的改革，并在通過密度大的路段大膽修筑平行線路。
論文第四部分是對國外鐵路發(fā)展及其規(guī)制改革的一個(gè)借鑒。選取的案例包括美國鐵路的發(fā)展、日本國鐵的民營化以及歐洲各國鐵路網(wǎng)運(yùn)分離的改革。美國鐵路的路網(wǎng)規(guī)模居全球之最，其鐵路的成功發(fā)展很大程度上得益于政府贈(zèng)地、減稅以及直接投資與補(bǔ)助等政策傾斜。日本考慮到鐵路企業(yè)性的增強(qiáng)而對國鐵采取的民營化改革使政府對鐵路的規(guī)制大為放松，重組后的鐵路企業(yè)市場主體地位大為增強(qiáng)，從而使日本國鐵一舉擺脫了長期以來巨額虧損的被動(dòng)局面，路網(wǎng)也得到了很大發(fā)展。歐洲各國，特別是瑞典和英國網(wǎng)運(yùn)分離的改革、市場競爭性的培育以及特許經(jīng)營權(quán)等競爭機(jī)制的引入大大提高了鐵路的運(yùn)營效率。
在前述分析的基礎(chǔ)上，文章第五部分從四個(gè)方面提出了對我國鐵路規(guī)制改革的方案設(shè)想。首先，以“網(wǎng)運(yùn)分離”為主線，放松規(guī)制，引入競爭。具體措施為，在五大非專業(yè)運(yùn)輸企業(yè)和相關(guān)高校與鐵道部脫鉤后，將現(xiàn)有的鐵路局和分局中的大部分重組為相對單一的路網(wǎng)公司和若干客、貨運(yùn)輸公司。此外，為提高網(wǎng)上運(yùn)營的可競爭性，還應(yīng)成立獨(dú)立的機(jī)車、車輛租賃公司和維修公司。對于相對獨(dú)立的支線，應(yīng)從干線中獨(dú)立出來。最后，所有這些企業(yè)都應(yīng)最終與鐵道部脫鉤，還鐵道部以規(guī)制主體的本來面目。
其次，改革鐵路建設(shè)投資體制，發(fā)展多元化投資。具體包括以下幾點(diǎn)：（1）合理分工，分類建設(shè)；（2）放松投資規(guī)制，積極利用外資和民間投資；（3）進(jìn)行資本經(jīng)營，盤活存量資產(chǎn)；（4）積極利用資本市場籌集資金；（5）廣泛采取BOT方式進(jìn)行項(xiàng)目融資；（6）進(jìn)行政策傾斜，形成合理的投資補(bǔ)償與誘導(dǎo)機(jī)制。
再次，在運(yùn)價(jià)規(guī)制方面，針對網(wǎng)運(yùn)分離后至關(guān)重要的路網(wǎng)使用費(fèi)制定問題，結(jié)合瑞典、芬蘭的經(jīng)驗(yàn)，文章給出了自己的解決方案。針對網(wǎng)上運(yùn)營業(yè)務(wù)較強(qiáng)的可競爭性，筆者建議放松上部運(yùn)價(jià)規(guī)制，取消原來相當(dāng)于路網(wǎng)使用費(fèi)的鐵路建設(shè)基金加價(jià)。
最后，出于適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要及構(gòu)筑高效的規(guī)制組織架構(gòu)的考慮，本文認(rèn)為還應(yīng)盡快修訂《鐵路法》及相關(guān)法規(guī)與政策，成立各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立健全各種監(jiān)督機(jī)制。


關(guān)鍵詞：鐵路規(guī)制，績效，鐵路性質(zhì)，網(wǎng)運(yùn)分離

Abstract

In China, at the heels of telecom and electric power industries, the reform of railway is becoming one of the hot spots that attract public attention. This article is a very relative research about it in the perspective of government regulation.
Refer to railway, the most impressive problems are its low efficiency and insufficient supply. As for this, I think the long time strict regulation on railway is the intrinsic reason. Therefore, the reform should be a thorough one that starts from railway’s whole regulation system , includes access regulation, investment regulation, price and income distribution regulation, etc. Following this way, the article studies the problems exist in railway regulation system firstly, and tries to find the reasons behind them, then, based on the experience of some foreign countries’ railway reforms, the article puts forward its own reform scheme.
目 錄

前言
1．中國鐵路規(guī)制體制概況 1
1．1中國鐵路的進(jìn)入規(guī)制 1
1．2中國鐵路的投資規(guī)制 2
1．3中國鐵路的運(yùn)價(jià)與收益分配規(guī)制 4
1．4中國鐵路規(guī)制的組織架構(gòu) 5
2．中國鐵路規(guī)制體制的績效 7
2．1政企不分、壟斷經(jīng)營使鐵路運(yùn)輸企業(yè)缺乏競爭活力 7
2．2相對封閉的投資體制使鐵路發(fā)展嚴(yán)重滯后 9
2．3僵化的運(yùn)價(jià)與收益分配規(guī)制阻礙了鐵路企業(yè)效率的提高 12
2．4非對稱的規(guī)制組織架構(gòu)致使鐵路規(guī)制嚴(yán)重失效 15
3．鐵路性質(zhì)及其規(guī)制的再探討 17
3．1鐵路的外在性及其規(guī)制 17
3．2鐵路的公共性與企業(yè)性及其規(guī)制 19
3．3鐵路的自然壟斷性與可競爭性及其規(guī)制 21
4．國外鐵路發(fā)展及規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)和啟示 26
4．1美國鐵路的發(fā)展 26
4．2日本國鐵的民營化 27
4．3歐洲各國鐵路的規(guī)制改革 29
4．4小結(jié) 31
5．中國鐵路發(fā)展與鐵路規(guī)制改革的思路探討 33
5．1以“網(wǎng)運(yùn)分離”為主線，放松規(guī)制，引入競爭 33
5．2改革鐵路建設(shè)投資體制，發(fā)展多元投資 37
5．3合理制定路網(wǎng)使用費(fèi)，改革運(yùn)價(jià)形成機(jī)制和管理體制 40
5．4修訂《鐵路法》及相關(guān)法規(guī)與政策，建立規(guī)制監(jiān)督機(jī)制，
構(gòu)筑高效的規(guī)制組織架構(gòu) 42
結(jié) 論 43
參考文獻(xiàn) 44
后 記
參考文獻(xiàn)：

[1]Baumol, William, J. Panzar, John C, and Willig, Robert D. (1988): Contestable Markets and the Theory of Industry Structure, San Diego: Harcourt Brace Jovanovich, 1988.
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[3]Bailey, Elizabeth E. and Baumol, William J. (1984): “Deregulation and the Theory of Contestable Markets” ，Yale Journal on Regulation, Volume 1, Number 2, 1984: 111—137.
[4]Stigler G. J&C, Fried land, 1962, What can the Regulators Regulate: The Case of Electricity Journal of low and Economics 5: P1—16.
[5]施蒂格勒（G.J. Stigler）: 《產(chǎn)業(yè)組織和政府管制》，上海三聯(lián)書店和上海人民出版社，1996年版。