村委會選舉制度的演進及特點


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內容提要：本文根據工作中積累的大量材料，對20年來村民委員會選舉制度與實踐進行了宏觀研究。在描述選舉制度演進過程的基礎上，分析了該制度的特點。指出它是我國推進民主化可供借鑒的寶貴資源。20世紀80年代初，中國農村實行了經濟體制改革，農民獲得了生產經營自主權，得到了經濟上的解放。同時，一場政治革命已開始，它給農民帶來了管理自主權，這就是村民自治。村民自治開辟了一條中國農民感受民主、行使權利的道路，鞏固了社會主義民主和國家政權的基礎。億萬農民在民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督的實踐中，體會到什么是“當家作主”的主人，數(shù)以百萬計的村委會干部感受著怎么做人民的公仆。20年后的今天，在憲法、法律、法規(guī)的保障下，“草根民主”在農村土地上逐漸成為一種現(xiàn)實。村委會選舉制度的演進（一）1980年至1987年：萌芽時期80年代初期，為適應家庭聯(lián)產承包責任制的需要，農民自發(fā)突破人民公社體制，創(chuàng)設了村委會這一新的組織形式。在中央政府的自覺認同下，1982年的憲法確立了村委會的法律地位。1987年，《村委會組織法》做了比較具體的規(guī)定，鄉(xiāng)政村治體制正式確立。在這一時期，憲法和村委會組織法規(guī)定了村委會選舉的基本方向，但選舉制度與選舉活動都處于萌芽階段。農民自發(fā)創(chuàng)設村委會這一新的村級組織形式，取代人民公社體制下的生產大隊、生產隊，涉及兩個問題：一是人民公社體制的結構缺陷與功能障礙；二是家庭聯(lián)產承包責任制的影響。從1958年起，我國農村縣以下普遍取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行“政社合一、三級所有、隊為基礎”的人民公社體制。到1983年政社分設為止，共存在了25年。相應地，村級組織（生產大隊）體制也延續(xù)了20多年。在人民公社體制中，國家建立了人民公社、生產大隊、生產隊三級嚴密的組織體系，對農民實行直接的、全面的、剛性的控制。在實踐中，這種全面強制管理模式無法將農民的利益需求與國家的需求長期結合起來，實現(xiàn)國家與農民的雙贏，從而嚴重損害了農民的利益。70年代末期，人民公社體制的弊端使它自身已經難以為繼，由農民創(chuàng)造的以家庭聯(lián)產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革加速了它的瓦解。經濟體制改革不能自動生成新的管理體制。原有的制度失靈了，但需求依然存在，必須建立新的制度滿足這些功能。為履行這些功能，農民自發(fā)創(chuàng)設了村委會。以全國第一個村委會——廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村村委會為例①，實行承包制后，生產大隊不再管事，生產隊癱瘓了，隊長也沒有名份了。但村里出現(xiàn)了耕牛失盜現(xiàn)象，公共的水渠、小橋都要修繕，必須有人出頭把分散的農民組織起來，管理好這些公共事務。1980年2月，原生產隊長建議成立“村民委員會”，負責村內的公共管理事務。為了獲得大多數(shù)村民的認可，樹立足夠的權威，村里決定召開全村戶代表會議，投票選舉了產生村委會成員。村委會成立后，與村民一起訂立村規(guī)民約，實行村務民主管理，取得了很好的效果。當時廣西羅城、宜山等地自發(fā)組建的新組織，無論是稱“村委會”、“村管會”、“議事會”或“治安領導小組”，都像合寨村一樣，主要為滿足公共管理的需要。村委會的功能，從最初協(xié)助政府維護社會治安，逐步擴大為對農村基層社會、政治、經濟、文化生活中的諸多