論中國國債管理制度的系統(tǒng)改革


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分析國債首先要明確的是國債在整個經濟中，在財政中承擔著怎樣的角色，在確定了其角色之后，緊接著就可以由國債的性質來確定其量的規(guī)定性，即國債的規(guī)模。在對國債的進行了定性、定量地分析之后，那么緊接著就會產生一系列國債事物操作上的問題，即國債是如何發(fā)行的、該由誰來充當國債的買者以及怎樣才能將這類債券推銷出去，到期應該如何償還，而所有這些與國債運行有關的活動又都屬于國債管理的范疇。國債的性質與地位遵循著這一思路，我們首先來對國債在整個經濟和財政中所處的地位作一分析。從財政=稅收+費用+……+債務這一等式中可以看出，在收支的總體平衡中，是由支出來決定收入的。因為有了支出的需要，才有了對足以支撐這些支出的收入的要求，因而才產生了財政。收入是隨著支出的變動而變動的。在支出一定的情況下，各種收入之間則存在著此增彼減的關系。就如一個人可以有多種創(chuàng)收的方式，一個國家也有著不同的收入渠道，但收入的最終用途與這些收入形式之間并沒有任何直接的聯系。一個經濟人在自身收入足以滿足支出的情況下，是不會去借債維生的（當然，用貸款來投資除外，因為政府一般不存在這種行為）。從這里就可以看出債在財政收入中扮演著一種補充性的角色。為了加深對這一問題的說明，我們可以從政府在經濟生活中應發(fā)揮的作用以及各種財政收入的性質來加以分析。首先，政府在整個經濟生活中就相當于一個可以自動調節(jié)經濟的砝碼，當經濟的天平由于種種因素不能趨于平衡時，政府就利用自己特殊的地位，適時地往天平的兩側添加重量不同的砝碼，使之趨于平穩(wěn)。而在市場經濟下，政府這一砝碼的作用恰恰就是滿足市場所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項目龐雜而經濟效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來滿足這類支出的財政收入就必須具有穩(wěn)定可靠、數額龐大等特征。那么與國債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強制性、固定性與無償性這三大特性穩(wěn)居財政收入的第一位，相形之下，國債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎上的。所以其收入的量不是很穩(wěn)定可靠。有償性是任何債務本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國債的確立是以財政收支之間的差額為依據的，既不具有發(fā)行時間的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數額的固定性。所以從根本上說，國債只是赤字的伴生物。因此，只有當稅收、利潤和費用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時，國債才能作為某種調節(jié)器在靈活性上使財政收支的公式得以平衡。由此可以得出國債的基本功能就是彌補財政赤字。以上我們對國債應充當的角色作了規(guī)范性的分析。但是現實的經濟生活并非如某個公式一樣簡單明了，各種影響經濟的因素往往錯綜復雜并且交互發(fā)生作用，所以對于國債性質的分析也就不能只停留在規(guī)范的理論分析中。國債在財政收入中的補充性地位是國債的本質特征，但是在各個不同的經濟時期國債所發(fā)揮的具體作用是不盡相同的。我國在建國初，稅收制度不統(tǒng)一、收入不足，而支出卻由于新舊交替、戰(zhàn)爭、通貨膨脹等原因屢增不減，收入遠遠不抵支出，因此曾經發(fā)行過幾年國債。從1959-1978年我國度過了二十年既無內債又無外債的國債空白時期，但并不是真正意義上的無債，而是以種種暗債的形式存在。這一時期，國債的作用不只是被大大弱化，而是國債徹底退出了作為一種財政收入形式的舞臺。1978年經濟體制改革以來，我國的國債規(guī)模卻是逐年銳增，尤其是近幾年來，其增長態(tài)勢令人望而生畏。造成這一現實的原因，除了我們對國債的認識不夠以外，與我國的經濟體制改革也緊密相關。實際上，我國的改革就是以國債的連年增發(fā)為支撐的。從我國的發(fā)債史可以看出我們一直