行政賠償責任的構(gòu)成特征


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盡管各國關(guān)于行政賠償?shù)臉?gòu)成要件有所不同，但大體上仍可歸納為以下幾個基本要件。本文試圖通過對每一個要件的分析，總結(jié)出各國在行政賠償構(gòu)成方面的特點，以供我國國家賠償立法與實踐參照。一、行政侵權(quán)的主體特征（一）國外侵權(quán)主體的范圍及特征大多數(shù)國家賠償法均將"政府機關(guān)"或"行政機關(guān)"作為行政侵權(quán)行為的第一要件，即只有政府或行政機關(guān)行使職權(quán)侵害他人時，國家才承擔賠償責任。當然，對"行政機關(guān)"的理解是有較大差異的。奧地利國家賠償法將侵權(quán)主體界定在"聯(lián)邦、各邦、縣市（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他公法上團體及社會保險機構(gòu)"，簡稱"官署"范圍內(nèi)。凡是以這些官署的成員執(zhí)行法令故意或過失違法侵害他人的財產(chǎn)、人格權(quán)時，依民法規(guī)定由官署負損害賠償責任。所謂有官署成員，系指依職權(quán)執(zhí)行公務(wù)的人員，包括所有執(zhí)行法律和適用法律的自然人。當然，這里所言的自然人范圍比較廣泛，無論是永久的還是臨時的，無論是選任的還是任命的，抑或是雇用的，都包括在內(nèi)。原捷克斯洛伐克1969年《關(guān)于國家機關(guān)的決定和不當公務(wù)行為造成損害的責任的法律》規(guī)定，國家機關(guān)、國家組織所設(shè)機構(gòu)和國家委托執(zhí)行公務(wù)的機構(gòu)均可成為政府侵權(quán)責任的主體。根據(jù)該法內(nèi)容，公務(wù)員也是侵權(quán)行為的主體，因為所有政府機關(guān)的行為必須通過自然人實施。公務(wù)員是參加并完成國家任務(wù)的職員。這里公務(wù)員范圍非常寬，包括行政人員、司法人員、軍人、警察以及經(jīng)濟合作組織選舉產(chǎn)生的負責人員。英國法律對國家承擔賠償責任的范圍作了明確限制。根據(jù)《王權(quán)訴訟法》第2條6款規(guī)定，實施侵權(quán)行為而又由國家承擔責任的官員限于以下三種情況。一種是由英王直接或間接任命的。作為國王政府的官員執(zhí)行職務(wù)期間的薪金完全來源于統(tǒng)一基金、議會撥付的款項或財政部認定的基金的。依此標準，對警官的侵權(quán)行為及公法人的侵權(quán)行為，國家均不負賠償責任，因為它們的經(jīng)費來自獨立的地方公法人而不是議會。第二種是依照制定和普通法規(guī)定行使權(quán)力而該權(quán)力又被視為是國王獨立合法授予他的。如果法律直接授予權(quán)力的對象是有獨立法律人格并通常以自己名義進行訴訟的獨立機構(gòu)，英王則對他們的侵權(quán)行為不負責任。第三種是作為國王仆人或代理人如果違反普通法義務(wù)，作為雇主的國王必須負責。如國營工廠未能提供必要的安全工作條件致職工傷害的，國家作為雇主必須負責。在法國，侵權(quán)者必須是為國家服務(wù)的人。公共雇員可以是除了國家工作人員以外的合同雇員或自愿服務(wù)人員。此外立法機關(guān)，行政機關(guān)和司法機關(guān)都可能成為侵權(quán)行為主體。公法人不能造成過錯，因為錯誤行為總是同具體工作人員聯(lián)系在一起的，是由工作人員實施的。但工作人員在經(jīng)濟上既不對受害者負責，也不對所屬單位負責，因為他在行使職務(wù)時，只能是行政機關(guān)的代表人。行政機關(guān)應(yīng)當對工作人員的公務(wù)行為負責。凡是侵權(quán)者在行使職能的過程中的侵權(quán)行為均屬公務(wù)行為，國家必須對此負責。德國更強調(diào)行使職權(quán)的性質(zhì)，而不是主體，所以對公務(wù)員的概念傾向擴大解釋。雖然魏瑪憲法131條公務(wù)員僅限于"官吏"，但其后的判例對此作了擴充解釋，即凡實質(zhì)上執(zhí)行公務(wù)或形式上就任公職者，均屬公務(wù)員。被委任執(zhí)行公務(wù)的被雇用人（官員、雇用人、勞動者），均構(gòu)成行政侵權(quán)主體。也就是說，只要以國家名義行事的人員，不管他是在國家機關(guān)任職，還是在公共團體服務(wù)，即使沒有得到國家正式任命，國家仍要對他的侵權(quán)行為負責。二戰(zhàn)以后德國基本法將"官吏"修改為"任何人"。法院認為，國家不能由于將公務(wù)或職權(quán)委任于某一個人而逃避其責任。例如，城建局根據(jù)某一工程師的建議或意見允許建造住房，而由于該工程師的錯誤建議而給住房人造成損失，盡管該工程師在任何意義上都不是城建局的雇員，城建局仍應(yīng)對該工程師的錯建議所造成的損失負責。當然，1910年的聯(lián)邦公職責任法對公職人員責任也作了限制，如對于收取費用的公務(wù)員的職務(wù)行為，即公證人、執(zhí)行人，以治療行為收費的醫(yī)生、獸醫(yī)，國家不負賠償責任。另外從事外交事務(wù)或依內(nèi)閣總理在政策上或國際上作出聲明的公務(wù)員也不屬于侵權(quán)行為主體。匈牙利國家承擔賠償責任必須以國家機關(guān)行為作為前提條件。國家行政機關(guān)所有的行為都是國家行政權(quán)力范圍內(nèi)的行為，因此所造成的損害，國家必須負責賠償。此外還包括國家法律授權(quán)的企業(yè)所作的管理行為，如國家銀行行使部分行政權(quán)所造成的損害，由國家負責賠償。日本則將侵權(quán)行為主體局限在行使國家或公共團體公權(quán)力的公務(wù)員。這里公共團體是指除國家以外的公法人，包括都、道、府、縣、市、町、村等地方公共團體、公共組合和營造物法人。公共組合是指具有法定資格的成員組成的社團法人，如土地改革區(qū)組合、水污染預(yù)防組合。公共營造物法人，即為實現(xiàn)國家目的，由國家提供財產(chǎn)、設(shè)備以及人員構(gòu)成的公共團體并具有法人資格的