政府的規(guī)模與范圍


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政府的規(guī)模與范圍，是當(dāng)代各國(guó)政府所面臨的重大問(wèn)題。無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家，還是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國(guó)家，大家共同面臨的問(wèn)題都是政府規(guī)模過(guò)大，需要精簡(jiǎn)政府，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。有限且有效的政府已經(jīng)成了各國(guó)政府的施政目標(biāo)。本章將探討以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，我們將概述政府規(guī)模的擴(kuò)張進(jìn)程，并試析其主要原因。其次，我們將探討政府的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。政府的規(guī)模與范圍到底怎么衡量呢？它有明確的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)嗎？政府的規(guī)模與范圍有沒(méi)有規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)呢？也就是說(shuō)政府到底應(yīng)該有多大呢？或者政府到底應(yīng)該有多小呢？然后，我們將探討政府規(guī)模與范圍如何與政府的能力相適應(yīng)，如何實(shí)現(xiàn)有限政府與有效政府之間的均衡。第一節(jié) 政府?dāng)U張的進(jìn)程在最近一個(gè)世紀(jì)里，人類社會(huì)取得了巨大的經(jīng)濟(jì)成就，同時(shí)政府的規(guī)模和范圍也大幅度地?cái)U(kuò)張了。無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家，還是發(fā)達(dá)國(guó)家都是如此。OECD國(guó)家政府規(guī)模擴(kuò)張尤其突出。而發(fā)展中國(guó)家的政府規(guī)模自60年代以來(lái)也出現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭。人們?nèi)找娓械秸淖饔?，政府的行為關(guān)系到人們的禍福，人們也越來(lái)越關(guān)心政府的規(guī)模和效能。1997年世界銀行發(fā)展報(bào)告以敘事筆法描寫(xiě)了加拿大人和象牙海岸人的感覺(jué)：一個(gè)世紀(jì)以前，一位加拿大農(nóng)民和一個(gè)象牙海岸人可能會(huì)感覺(jué)不到他們與政府有多大的關(guān)系，他們之間更是沒(méi)有一點(diǎn)關(guān)系。政府對(duì)他們生活的影響只是體現(xiàn)在它提供一些傳統(tǒng)的公益物品，比如法律和秩序以及基本的基礎(chǔ)設(shè)施，并從他們那里征集稅收。今天，政府已明顯地?cái)U(kuò)大了，而世界卻變小了。那位農(nóng)民的后裔送他們的孩子到政府辦的學(xué)校上學(xué)，從政府扶持的醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受醫(yī)療護(hù)理，他們依賴于公共提供的服務(wù)，也還能從政府對(duì)他們所購(gòu)買的種子和化肥或出售的麥子或咖啡的價(jià)格控制中受益。政府規(guī)模的擴(kuò)張，并非一日之功。說(shuō)起來(lái)，這一進(jìn)程實(shí)際上可以追溯到19世紀(jì)公認(rèn)為是“小政府”的時(shí)代。在19世紀(jì)時(shí)，在理論上來(lái)看，大家都承認(rèn)國(guó)家與公民個(gè)人的關(guān)系，只涉及國(guó)家利用公共資源來(lái)提供重要的公益物品，以提高個(gè)人的生產(chǎn)率。比如國(guó)防等公益物品以保證個(gè)人生命和財(cái)產(chǎn)的安全，使公民獲得足夠的教育，并執(zhí)行契約。但從事實(shí)來(lái)看，即使19世紀(jì)時(shí)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府的實(shí)際作用也超出了最低限度政府的框架。在那時(shí)，歐洲、日本和北美地區(qū)的政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的確也起到了不少的作用。自由主義以及對(duì)政府不信任，是美國(guó)政府的基本框架，美國(guó)是產(chǎn)生并信奉“管得最少的政府是最好的政府”這一格言的國(guó)度。但即使在19世紀(jì)時(shí)期的美國(guó)，政府實(shí)際上也起到了促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。如19世紀(jì)40年代美國(guó)政府幫助建設(shè)了全球第一條電報(bào)線路，從而促進(jìn)了電信業(yè)的發(fā)展；美國(guó)政府自1863年開(kāi)始實(shí)施《莫里爾法案》，幫助進(jìn)行農(nóng)業(yè)研究與技術(shù)推廣；1785年和1787年的《西北法令》使政府承諾支持教育，并將出售某些土地收入用于該目的，在1863年，聯(lián)邦政府幫助建立了公立大學(xué)制度；1863年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)家銀行法》，建立了第一家全國(guó)性的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在后來(lái)的若干年里，政府建立了聯(lián)邦儲(chǔ)蓄制度即美國(guó)的中央銀行，以及一系列公共金融中介機(jī)構(gòu)；美國(guó)政府還修建跨州的高速公路以及支持修建鐵路，這也有助于美國(guó)市場(chǎng)空間的擴(kuò)張。19世紀(jì)末，德國(guó)首相俾斯麥建立了世界上第一個(gè)全國(guó)性的社會(huì)保障制度。這說(shuō)明，即使在號(hào)稱是小政府時(shí)代的19世紀(jì)，西方國(guó)家的政府規(guī)模與范圍實(shí)際上并不限于小政府理論所界定的界限。不過(guò)即使如此，19世紀(jì)時(shí)代各國(guó)政府的規(guī)模與范圍依然是非常有限的，國(guó)家尤其在收入再分配方面的功能非常有限。歐洲的收入再分配主要通過(guò)私人慈善活動(dòng)實(shí)現(xiàn)，政府的稅收制度只限于關(guān)稅、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、壟斷行業(yè)稅和商品稅，法國(guó)和英國(guó)自18世紀(jì)就開(kāi)始征收所得稅，但并不構(gòu)成財(cái)政收入的主要方面。政府規(guī)模與范圍的擴(kuò)張，是20世紀(jì)發(fā)生的一系列大事促成的。1917年俄國(guó)革命建立了第一個(gè)無(wú)所不包的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家。30年代大蕭條，使所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)面臨崩潰的厄運(yùn)，導(dǎo)致了世界各國(guó)政府采取種種措施進(jìn)行反周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的努力。第二次世界大戰(zhàn)后，19世紀(jì)建立的殖民體制土崩瓦解，發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始了發(fā)展的努力，發(fā)展中國(guó)家的政府開(kāi)始擴(kuò)張。第二次世界大戰(zhàn)后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家開(kāi)始了大規(guī)模的福利國(guó)家實(shí)踐。在這些因素影響之下，世界各國(guó)的政府規(guī)模與范圍都大大地?cái)U(kuò)張了。在這些國(guó)家中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府無(wú)所不包，并且因此而獲得了“全能國(guó)家”的稱號(hào)。福利國(guó)家次之，發(fā)展中國(guó)家的政府規(guī)模雖然比不上前兩者，但也有很大的擴(kuò)張，對(duì)許多采取政府主導(dǎo)的發(fā)展模式的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，尤其如此。政府規(guī)模和范圍的迅速擴(kuò)張，導(dǎo)致了很多病癥。到70年代，問(wèn)題已經(jīng)到了忍無(wú)可忍的地步，所有的國(guó)家不約而同地開(kāi)始了縮減政府規(guī)模，收縮政府范圍的變革。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家因此而開(kāi)始了市場(chǎng)化的變革，不管是漸進(jìn)的還是激進(jìn)的。除了極個(gè)別例外，如北朝鮮、古巴等，所有前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家都放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法，開(kāi)始了親市場(chǎng)的策略。有跡象表明，北朝鮮和古巴，也即將采取親市場(chǎng)的改革。許多福利國(guó)家也開(kāi)始了國(guó)有企業(yè)私有化、公共服務(wù)市場(chǎng)化為內(nèi)容的新公共管理變革運(yùn)動(dòng)。而六七十年代采取國(guó)家主導(dǎo)發(fā)展模式的發(fā)展中國(guó)家，也開(kāi)始采取以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)樾≌Ｊ?。市?chǎng)化，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略，成了世界上幾乎所有國(guó)家的共同行動(dòng)。到90年代，世界各國(guó)政府繼續(xù)走親市場(chǎng)的發(fā)展道路，并且開(kāi)始注重制度的激勵(lì)效應(yīng)。那么，何謂政府的規(guī)模與范圍呢？如何確定政府的最佳規(guī)模與最佳范圍呢？這一問(wèn)題，恰恰是世界各國(guó)政府所面臨的重要問(wèn)題，也是各國(guó)政府進(jìn)行政府改革的核心難題。第二節(jié) 政府規(guī)模的數(shù)量和質(zhì)量政府是過(guò)大，還是過(guò)小，首先需要回答的問(wèn)題就是政府的規(guī)模到底有多大？這就需要進(jìn)行量的考慮。這就好象是給人稱體重，先需要確定到底有多重，然后才知道是太重了，還是太輕了，根據(jù)需要來(lái)減肥或者增加營(yíng)養(yǎng)。當(dāng)然，除此之外，也有一個(gè)質(zhì)的問(wèn)題，人的健康狀況到底是好，還是壞，不僅僅取決于是肥胖還是瘦小，可能還取決于其他指標(biāo)。前者就是政府的數(shù)量問(wèn)題，后者則是政府的質(zhì)量問(wèn)題。一、數(shù)量指標(biāo)衡量政府規(guī)模的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)有許多指標(biāo)，一是公務(wù)人員數(shù)量指標(biāo)，二是機(jī)構(gòu)數(shù)量指標(biāo)，三是財(cái)政指標(biāo)，四是公務(wù)指標(biāo)。人們也是從這些指標(biāo)意義上來(lái)評(píng)判一個(gè)政府的規(guī)模的。1.公務(wù)人員的數(shù)量從公務(wù)人員數(shù)量指標(biāo)來(lái)看，政府工作人員數(shù)量越多，則政府規(guī)模越大，政府工作人員數(shù)量越少，則政府規(guī)模也越小。由于各國(guó)人口不一樣，同一國(guó)家在不同時(shí)期人口規(guī)模也不一樣，因此在進(jìn)行國(guó)際或者跨時(shí)間的比較時(shí)，人們常用政府工作