政府行政管理體制改革的系統(tǒng)構(gòu)思
--站在行政實(shí)踐與理性思維結(jié)合的定位上


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內(nèi) 容 提 要
政府在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用，而80年代以來方興未艾的各國(guó)行政改革呈現(xiàn)出各種特點(diǎn)，并對(duì)我國(guó)的改革具有重要的影響，而中國(guó)自改革開放以來，不斷進(jìn)行機(jī)構(gòu)與行政體制改革，也即行政改革，在適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的同時(shí)，傳統(tǒng)的力量又制約著它，使改革成效打折，當(dāng)人們關(guān)注98改革并寄于滿腔希望時(shí)，應(yīng)該對(duì)它進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)思，明確它的內(nèi)涵，明確它的內(nèi)容，明確它的道路，明確它的趨勢(shì)方向及特點(diǎn)。所以本文從行政體制改革最基本的概念入手，從職能轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)改革，人事制度改革等展開，明確它的道路，闡述合理、有效、權(quán)威、創(chuàng)新(包括服務(wù))等新趨勢(shì)及特點(diǎn)等角度來闡述對(duì)行政改革的理解。
前言
政府改革或行政體制改革已成為當(dāng)代的世界性潮流。80年代以來，無論是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家、新興工業(yè)國(guó)家或地區(qū)，還是轉(zhuǎn)軌國(guó)家都掀起了政府改革的熱潮。從英國(guó)的"撒切爾主義"、美國(guó)的"重塑政府"運(yùn)動(dòng)和日本的"小政府，大社會(huì)"改革，到俄羅斯等東歐國(guó)家精簡(jiǎn)政府的改革和我國(guó)行政體制改革的深化都表明了這一點(diǎn)。政府改革或行政體制改革則構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)或公共行政學(xué)研究的一個(gè)核心問題。因而，研究行政體制改革的基本理論問題，總結(jié)各國(guó)行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于相互轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)的行政體制改革是有重要的實(shí)踐意義。
而與中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制顯著不同的是，西方國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)早已爛熟，政府在經(jīng)濟(jì)生活中的方方面面并不占統(tǒng)治地位，他們的政府行政改革目標(biāo)是如何建立更廉潔、更高效的政府。說到底，是一個(gè)如何減輕納稅者負(fù)擔(dān)、降低行政成本、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的問題。而建立和培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)卻是中國(guó)政府的職責(zé)，但我國(guó)以往的行政職能、行政組織結(jié)構(gòu)、行政活動(dòng)方式和行政關(guān)系都與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求不相配套，新的發(fā)展態(tài)勢(shì)要求我們做出更大膽的努力，構(gòu)造出不僅適應(yīng)，而且能驅(qū)動(dòng)社會(huì)發(fā)展的行政系統(tǒng)。由我國(guó)國(guó)情所決定，我國(guó)未來現(xiàn)代化的進(jìn)程，不可能依靠充足的資源或資金來完成，也不可能依靠外援或自發(fā)完成，唯一可能的是，依靠社會(huì)調(diào)控體系的高能量和靈活性，依靠它對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有效性來推動(dòng)，這就要求行政系統(tǒng)的目標(biāo)選擇要領(lǐng)先于社會(huì)發(fā)展的實(shí)際要求，所以使行政系統(tǒng)成為中國(guó)現(xiàn)代化的主導(dǎo)力量，也成為中國(guó)行政(體制)改革的戰(zhàn)略方向。而本文擬通過對(duì)行政實(shí)踐與理性思維結(jié)合的基礎(chǔ)上對(duì)政府行政管理體制改革略作系統(tǒng)構(gòu)思。一、行政體制改革的涵義和作用
行政體制是行政組織的一個(gè)重要組成部分，它是政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)合部，其涉及面廣，內(nèi)容龐雜；行政體制改革所涉及的因素或內(nèi)容也十分廣泛，影響深遠(yuǎn)。因而有必要對(duì)有關(guān)行政體制改革的含義及其作用等最基本的問題作簡(jiǎn)要的論述。
要了解什么是行政體制改革，必須要先從行政體制概念談起。行政體制又稱政府體制、政府管理體制或行政管理體制。對(duì)這個(gè)概念的含義，學(xué)術(shù)界有不同的理解，這里介紹幾個(gè)有代表性的定義：
張文壽：行政管理體制泛指國(guó)家機(jī)構(gòu)、企事業(yè)等單位的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理權(quán)限的劃分的制度。但此解釋過于狹窄，行政管理體制應(yīng)包括行政組織、人事行政和政府管理決策。
張國(guó)慶：體制是制度的、具體的、外在的表現(xiàn)形式和實(shí)施方式，是對(duì)有關(guān)制度主體，包括正式組織、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人的行為規(guī)范的總和。行政體制是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、職權(quán)的劃分與運(yùn)行等制度的總稱，……主要體現(xiàn)在國(guó)家行政機(jī)關(guān)的設(shè)置上。此外還包括一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期