政府機(jī)構(gòu)改革：目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)與建議


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【標(biāo) 題】政府機(jī)構(gòu)改革：目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)與建議
【正 文】
九屆人大后產(chǎn)生的本屆政府，正在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，我們相信此次機(jī)構(gòu)改革能夠順利而徹底地推行。只是，如果我們?nèi)σ愿暗刈鲆粯妒虑?，就可能忽視其他。這就是所謂“成功中的失敗”。我正是擔(dān)心本次機(jī)構(gòu)改革方案潛藏著的“成功中的失敗”。
我的擔(dān)憂來源于如下三個(gè)推斷：
第一，本次機(jī)構(gòu)改革的后果不是所謂“小政府”，而是一個(gè)更加現(xiàn)代的、官僚化（注：本文中“官僚”、“官僚化”一詞均不含褒貶義。）的行政體系，一個(gè)意志統(tǒng)一、分工明確、令行禁止的政府，簡(jiǎn)言之，一個(gè)具有更強(qiáng)大執(zhí)行（行政）能力的政府。政府將在空前的程度上左右我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
第二，理論和實(shí)踐都表明，同一個(gè)等級(jí)組織不可能同時(shí)既擁有強(qiáng)大的執(zhí)行能力，又保持高質(zhì)量的決策能力。本次機(jī)構(gòu)改革，在提高政府執(zhí)行能力的同時(shí)，亦可能弱化其決策素質(zhì)。決策的代表性將下降，同時(shí)決策層次將上移，決策壓力集中到高層。其結(jié)果，決策風(fēng)險(xiǎn)將有顯著的增大。
第三，為避免此種負(fù)面后果，必須在推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、強(qiáng)化行政體系執(zhí)行能力的同時(shí)，建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、能力強(qiáng)大的政府決策體系。執(zhí)行和決策相對(duì)分離，是政府管理學(xué)的一個(gè)普遍真理，適用于一切社會(huì)制度下的現(xiàn)代社會(huì)。在資本主義制度下，它表現(xiàn)為適應(yīng)于資本主義多黨制民主的“行政——議會(huì)”分權(quán)制衡體系。在社會(huì)主義制度下，應(yīng)當(dāng)把這種權(quán)力分離和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義民主結(jié)合起來。一個(gè)可供首選的方案就是結(jié)合政府改革，強(qiáng)化人民代表大會(huì)的決策功能。
首先說明：本文中“政府”一詞是指廣義的政府，包括立法、司法、決策和執(zhí)行等各分支（但是不包括各級(jí)地方政府），而不是狹義的、只包括行政分支的政府，后者可嚴(yán)格稱之為“行政體系”或“行政分支”。
如果本次政府機(jī)構(gòu)改革成功，我們可以斷言，政府將對(duì)中國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到更為舉足輕重的決定作用，超過以往任何時(shí)期。
與此相反，有一種流行的評(píng)論認(rèn)為，這一輪機(jī)構(gòu)改革，是要走向“小政府、大社會(huì)”的道路。根據(jù)九屆人大精神，本次政府改革的四大目標(biāo)可以概括為：轉(zhuǎn)變職能（主要是政企分開），精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，明確分工，依法行政。表面看來，其中第一、第二條的確都似在“簡(jiǎn)政放權(quán)”，在使政府變“小”。
但是，小的不一定是弱的，更