公共行政的民主和責任取向析論


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公共行政的民主和責任取向析論
【內(nèi)容提要】民主和責任，是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個層面，分析了公共行政的民主和責任取向的內(nèi)涵和意蘊，對中西方公共行政實踐中若干問題進行了剖析，并提出了相應(yīng)的對策建議。
【關(guān) 鍵 詞】公共行政/民主/責任/價值取向
政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟——政府在市場經(jīng)濟中的角色》，中國物資出版社1998年版，第69頁。）其產(chǎn)生源于人民的公意達成和公意授權(quán)，其功能在于運用其他社會組織所不具備的強制性公共權(quán)威，承擔起無可替代的社會責任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價值準則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。
一
在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現(xiàn)代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會、公民或立法機關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個層面加以說明。
（一）政府與公民的關(guān)系
從終極根源上看，政府及其公共權(quán)力產(chǎn)生于人民的直接或間接授權(quán)，這是任何一個民主國家所確定的一項根本的憲政原則。雖然人民授權(quán)的具體方式和過程在政府體制不同的國家會有所不同，但這并不影響它們本質(zhì)上的一致性，那就是人民對政府直接或間接的授權(quán)，不僅是現(xiàn)代政府及其公共行政合法性的惟一來源和公共行政運作的前提，而且也是現(xiàn)代民主的一種典型形式。這就從根本和實質(zhì)上決定了政府的公共行政活動必須遵循和體現(xiàn)民主原則和民主精神。有悖于此的政府必然喪失其存在的基本依據(jù)。
若從現(xiàn)代經(jīng)濟學的觀點來看，人民與政府的這種授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，實際上是一種契約關(guān)系，它規(guī)定著政府與公民間在權(quán)力與義務(wù)方面的雙向依存關(guān)系。在這種關(guān)系中，就公民而言，一是通過同意（選舉）或遵從使政府獲得合法性行使權(quán)力的基礎(chǔ)，二是通過納稅給予政府經(jīng)濟支持。同時，公民也自然期望能從政府那里得到相應(yīng)的回報，包括以服務(wù)對象的身份獲得政府提供的良好服務(wù)。就政府而言，它在獲得公民的政治和經(jīng)濟支持的同時，必須按契