論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接


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摘 要 廢除人民公社以后，中國(guó)農(nóng)村基層管理體制的重大變化是，鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元并存。二者反映了國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的關(guān)系，必須實(shí)現(xiàn)有機(jī)的銜接。在現(xiàn)階段，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理的介入程度提高和村民政策參與意識(shí)的增強(qiáng)，它們之間出現(xiàn)了矛盾和沖突。為此，應(yīng)為鄉(xiāng)村管理創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境；合理劃分鄉(xiāng)政管理與村民自治之間的權(quán)限；規(guī)范權(quán)力主體的政治行為；改進(jìn)鄉(xiāng)政管理的施政方式。

自1987年《村民委員會(huì)組織法》的頒布與貫徹，村民自治在中國(guó)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。但村民自治的運(yùn)作與理想形態(tài)之間尚存在較大差距，以至不少人對(duì)其現(xiàn)實(shí)可行性存有疑慮，一些地方的政策選擇也有所不同。出現(xiàn)以上情況的原因，除了村民自治必須受到多種因素的制約外，還在于村民自治的運(yùn)作中存在著不少的內(nèi)在矛盾，突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)政管理與村民自治的銜接。這一矛盾實(shí)質(zhì)上反映著國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理形式及走向。本文試就此作一探討。

一1980年以后，中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)管理體制變化的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元并存。過(guò)去一直延伸和介入農(nóng)村基層社會(huì)中的國(guó)家權(quán)力上收至鄉(xiāng)，鄉(xiāng)作為國(guó)家在農(nóng)村地方的基層政權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)事務(wù)行使國(guó)家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會(huì)事務(wù)。在鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織，由其在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下自主地管理基層社會(huì)事務(wù)。這樣，在現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)，管理體制中便存在兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：一是自上而下的國(guó)家權(quán)力，具體表現(xiàn)為在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)政府行政管理權(quán)，其功能是將國(guó)家行政管理傳遞到農(nóng)村社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員領(lǐng)取國(guó)家薪金，并對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。

二是蘊(yùn)含于農(nóng)村社會(huì)之中的村民自治權(quán)，其功能是在國(guó)家有關(guān)法律范圍內(nèi)，通過(guò)村民公約等方式對(duì)社區(qū)加以自我管理。村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人由村民選舉產(chǎn)生，由村民提供一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，并對(duì)村民負(fù)責(zé)。因此，村民自治權(quán)直接來(lái)源于農(nóng)村社會(huì)本身。（注1）從權(quán)力的來(lái)源與功能看，農(nóng)村社會(huì)的“鄉(xiāng)政村治”的格局實(shí)際上是兩種不同的權(quán)力構(gòu)成的。這兩種權(quán)力從最終歸屬和運(yùn)作目的看是一致的。其一，根據(jù)國(guó)家法律，國(guó)家權(quán)力不再是凌駕社會(huì)之上，統(tǒng)治和壓迫農(nóng)民的強(qiáng)權(quán)，而是代表包括農(nóng)民在內(nèi)的全體人民的利益，有效地組織和領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的管理權(quán)。村民自治權(quán)是由國(guó)家法律制度規(guī)定，農(nóng)村村民管理基層社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。二者都建立在人民當(dāng)家作主的權(quán)力基礎(chǔ)之上。