中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保障制度改革的回顧與前瞻


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[摘要]面對(duì)巨大的失業(yè)及下崗壓力，中國(guó)政府采取了積極的政策措施，形成了具有中國(guó)特色的二元失業(yè)保障制度體系，即針對(duì)失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)制度和針對(duì)下崗職工的特殊形式的失業(yè)保障制度--下崗職工基本生活保障與再就業(yè)制度。二元失業(yè)保障制度本身的運(yùn)行面臨著越來越大的壓力，因失業(yè)而引發(fā)的社會(huì)矛盾也有加劇之勢(shì)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了明顯的消極影響。因此，進(jìn)一步改革和完善中國(guó)的失業(yè)保障制度，已經(jīng)成為政府當(dāng)前的緊迫課題。改革的目標(biāo)是有效實(shí)施“下崗”與失業(yè)的并軌，建立一套符合中國(guó)國(guó)情，制度本身能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，能夠有效地為失業(yè)人員提供基本生活保障及各種形式的就業(yè)服務(wù)，且有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的失業(yè)保障體系。
　　（中經(jīng)評(píng)論·北京）目前中國(guó)面臨的城鎮(zhèn)失業(yè)問題相當(dāng)嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)為兩種形式：一是一般意義上的失業(yè)問題，包括因各種原因失去工作的城鎮(zhèn)勞動(dòng)力和無法獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的城鎮(zhèn)新成長(zhǎng)勞動(dòng)力。按照勞動(dòng)與社會(huì)保障部公布的數(shù)據(jù)，1999年末，全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)約580萬，登記失業(yè)率為3．1％。二是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革特別是企業(yè)改革過程中發(fā)生的一種特殊形式的失業(yè)--即國(guó)有企業(yè)、城市集體企業(yè)及其他公有經(jīng)濟(jì)部門的職工“下崗”問題。據(jù)政府有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1999年末，全國(guó)城鎮(zhèn)需要重新就業(yè)的國(guó)有企業(yè)、城市集體企業(yè)下崗職工，總數(shù)大約有1050萬人。
　　面對(duì)巨大的失業(yè)及下崗壓力，中國(guó)政府采取了積極的政策措施，形成了具有中國(guó)特色的二元失業(yè)保障制度體系，即針對(duì)失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)制度和針對(duì)下崗職工的特殊形式的失業(yè)保障制度--下崗職工基本生活保障與再就業(yè)制度。這些政策在保障下崗和失業(yè)人員基本生活及促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)等方面發(fā)揮了明顯的作用，成效是顯著的。但由于下崗及失業(yè)人員數(shù)量很大，情況復(fù)雜，下崗及失業(yè)人員的基本生活保障等問題并沒有得到徹底解決，二元失業(yè)保障制度本身的運(yùn)行面臨著越來越大的壓力，因失業(yè)而引發(fā)的社會(huì)矛盾也有加劇之勢(shì)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了明顯的消極影響。因此，進(jìn)一步改革和完善中國(guó)的失業(yè)保障制度，已經(jīng)成為政府當(dāng)前的緊迫課題。
　　由于目前存在兩種不同“身份”的失業(yè)人群，以及針對(duì)兩種不同對(duì)象的失業(yè)保障制度，下一步改革必須分步實(shí)施。下崗問題是改革過程中出現(xiàn)的特殊問題，本質(zhì)上是個(gè)短期問題。政策調(diào)整的核心及主要目標(biāo)，是如何妥善地處理舊體制的遺留責(zé)任。只要這個(gè)問題解決好了，下崗職工的“身份”問題就不存在了，城鎮(zhèn)失業(yè)保障也就可以完成從二元制度體系向統(tǒng)一制度體系的過渡。而一般性的失業(yè)問題則屬長(zhǎng)期問題，幾乎是任何社會(huì)、任何時(shí)期都無法避免的。因此，改革的目標(biāo)是建立一套符合中國(guó)國(guó)情，制度本身能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，能夠有效地為失業(yè)人員提供基本生活保障及各種形式的就業(yè)服務(wù)，且有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的失業(yè)保障體系。
　　一、有效實(shí)施“下崗”與失業(yè)的并軌
　　（－）下崗問題的實(shí)質(zhì)和特殊失業(yè)保障制度的形成
　　大量下崗人員的產(chǎn)生，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度變動(dòng)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及企業(yè)制度改革等多種因素共同作用的結(jié)果。問題在于：為什么政府選擇了讓這些失去了工作崗位的公有經(jīng)濟(jì)部門職工“下崗”而非直接失業(yè)？理由是：在計(jì)劃體制下，政府、企業(yè)與職工之間，客觀上存在著一種特殊的利益或者“信用”關(guān)系。政府和企業(yè)對(duì)實(shí)行勞動(dòng)合同制以前參加工作的職工，有一種事實(shí)上的終身就業(yè)承諾及相關(guān)的